作为我国宝贵的传统医学资源，中医药对中华民族的繁衍生息发挥了不可替代的作用，在促进我国健康服务业的发展过程中，应“全面发展中医药医疗保健服务”“提升中医健康服务能力”。2015年，国务院发布《中医药健康服务发展规划(2015—2020年)》，指出加快发展中医药健康服务是全面发展中医药事业的必然要求，是促进健康服务业发展的重要任务。在一系列政策引导下，我国中医药健康服务蓬勃发展，中医药服务供给能力、服务量显著提升。但从服务人员规模来看，中医药人员数的增长相对缓慢。在需求与供给不断扩大的当下，中医药发展机遇与挑战并存。

政策工具是中医药健康服务体系建设的重要抓手

政策工具是达成政策目标所采用的手段，政策工具分析是了解特定领域的政府主张和做法的重要方法，在这里将政策工具分为供给型、需求型和环境型三种类型。供给型政策工具作用表现在政策对中医药健康服务产业的推动力，主要通过政府对机构、信息技术、资金、人才等要素的支持直接扩大供给。环境型政策工具作用主要表现在政策对中医药健康服务产业的影响力，政府通过发布财务金融制度、税收制度、法规管制等为中医药健康服务产业活动提供有力的政策环境，间接促进中医药健康服务产业的发展。需求型政策工具作用主要表现在政策对中医药健康服务产业的拉动力，是指政府通过采购、外包等方式营造市场需求，减少市场的不确定性，拉动中医药健康服务产业的发展。

仅从政策工具角度难以准确把握中医药健康服务领域政策的变化规律和分布特征，同时还要对中医药健康服务的服务目标、 主体、 客体(对象)、 方式、 内容、 配套和服务监管等进行考量。

通过分析发现，从2015年起，中医药健康服务相关的政策数量明显增加，联合发文部门也显著增加，这说明中医药健康服务的发展得到越来越多的关注。从时间轴来看，2015年之前，主要以供给型政策工具为主，包括公共服务、资金投入、组织支持、人才支持等；舆论引导、规范措施和监管措施等环境型政策工具也得到使用，医保政策在2009年被使用，强调“医疗保障政策和基本药物政策要鼓励中医药服务的提供和使用(国发办[2009]22号)”。2015年之后，税收政策、金融政策、土地政策、市场力量和价格政策等环境型政策工具被大量使用。

中医药健康服务的供给需要行政与服务主体的配合

现有关于中医药健康服务的政策，从内容上看，明确了中医药在健康服务领域的重要地位和对老年人、妇幼以及特殊人群的重要意义，强调了医疗、康复、养生保健和健康管理是其重要建设内容，并给出了明确的建设目标和原则。从形式看，中医药健康服务领域较为充分使用了各类政策工具。

政策工具整体较为丰富但供给型政策工具占比过高。在供给型政策工具中，现阶段中医药健康服务领域的政策主要在于制定目标规划，确定责任机构和重点任务，开展试点建设和评估。直接给予资金、技术、组织和人才的支持未达到供给型政策工具的15%，这说明对于中医药健康服务领域的支持还有待加强。

在环境型政策工具中，政府在舆论方面较为重视，同时，激励社会力量的参与，制定标准、规范、指南并建立了中医药健康领域监管机制。但在价格、税收、金融和土地方面的政策工具使用较少，在需求型政策工具中，仅采用了医保政策。这说明政府对中医药健康服务的各类配套是完善的，尤其重视从市场、社会舆论以及人才方面予以保障。

人才和服务能力建设是政策支持的重心。中医药健康服务的供给需要行政与服务主体的配合，服务主体主要包括医院、社区和企业，以社区为主的基层中医药服务也一直是政府关注的重要领域。

各类政策工具要协同使用、加强合作。加强环境型和需求型政策工具的使用，环境型政策工具发挥辐射作用，主要通过改变内外部影响因素，为中医药健康服务的发展提供适宜的政策环境。环境型政策工具的使用相对丰富，但使用频率偏低，在政策工具中占比较小，未来需要结合政策目标，提高此类政策工具的使用频率，包括改善中医药健康服务在金融、税收和土地等方面的政策环境。需求型政策对中医药健康服务的发展发挥拉动作用，通过直接增加需求、改善和扩大消费市场等形式影响中医药健康服务的发展，是不可或缺的一类政策工具，未来有必要通过政府采购、改善消费市场、信息公开以及海外推广等方式增强拉动力。

进一步完善操作层面的实施细则。现阶段政府在中医药健康服务的各个领域都有宏观层面的规划或计划。各类政策所提出的目标、建议或措施对于改善中医药健康服务供给环境十分关键，但对执行层面的指导作用有限，推动上述目标的实现还需要制定配套细则。

加强各类服务主体合作协同的政策支持。近年来政府部门之间的合作逐步加强，联合发文的频率显著提高，联合发文的内容从中医药创新发展、基层中医药服务能力提升，逐渐扩大到人才培养、健康产业发展与文化传播等方面。但市场部门的合作比较薄弱，中医药健康服务的发展需要大量中医药资源的投入，现阶段主要集中在医疗机构内部，尽管政府已经出台了多点执业的政策，但作用比较有限。中医药健康服务供给需要社会力量的参与，未来需要丰富相关政策，引导和保障社区、企业与医疗机构(医院)进行合作，以建立符合中医药特点的服务体系和服务模式。

(作者分别为南京中医药大学中医学院·中西医结合学院副院长；南京中医药大学卫生经济管理学院副教授、博士)